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國土空間體系探索 未來何去何從？

時間：2019-08-16 瀏覽量： 分享到：

自中央提出建立“國土空間規(guī)劃體系”以來，各部委和地區(qū)紛紛開展空間規(guī)劃體系和規(guī)劃協(xié)調(diào)機制的探索工作。

國務院機構(gòu)改革后，由自然資源部統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制的職責，通過資源和事權(quán)的整合改善過去條塊分割所帶來的弊端。因此構(gòu)建全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的國土空間規(guī)劃體系，成為當下規(guī)劃改革的焦點。

空間規(guī)劃體系改革并非過去簡單的“多規(guī)合一”，而是在統(tǒng)一話語下實現(xiàn)空間治理體系的提升。

2018年自然資源部組建標志著我國建立國土空間規(guī)劃體系的改革、實現(xiàn)“多規(guī)合一”將由試點階段進入系統(tǒng)性改革階段，此時明確空間規(guī)劃體系的構(gòu)建尤為重要。

本文擬在探索國土空間規(guī)劃體系相關(guān)問題，它從何而來、又去往何處？今天這篇文章，可以為你答疑解惑。

01

頂層高瞻

2017年省級空間規(guī)劃試點方案的實施為建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系積累經(jīng)驗、提供示范。近年來對空間規(guī)劃體系的統(tǒng)一呼聲也愈發(fā)強烈，統(tǒng)籌國土空間開發(fā)、保護、整治的總體部署，建立協(xié)調(diào)有序的國土開發(fā)保護格局，是自然資源管理中的熱點問題和工作重心。

2018年05月18日，全國生態(tài)環(huán)境保護大會上，國家領(lǐng)導人再次重申了對優(yōu)化國土空間開發(fā)布局的重視。

優(yōu)化國土空間開發(fā)布局

要全面推動綠色發(fā)展。綠色發(fā)展是構(gòu)建高質(zhì)量現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的必然要求，是解決污染問題的根本之策。重點是調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)，優(yōu)化國土空間開發(fā)布局，調(diào)整區(qū)域流域產(chǎn)業(yè)布局，培育壯大節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、清潔生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)、清潔能源產(chǎn)業(yè)，推進資源全面節(jié)約和循環(huán)利用，實現(xiàn)生產(chǎn)系統(tǒng)和生活系統(tǒng)循環(huán)鏈接，倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式，反對奢侈浪費和不合理消費。

建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系和協(xié)調(diào)有序的國土開發(fā)保護格局

要加強生態(tài)保護修復，構(gòu)筑生態(tài)安全屏障。建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系和協(xié)調(diào)有序的國土開發(fā)保護格局，嚴守生態(tài)保護紅線，堅持山水林田湖草整體保護、系統(tǒng)修復、區(qū)域統(tǒng)籌、綜合治理，完善自然保護地管理體制機制。堅持統(tǒng)籌兼顧，協(xié)同推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護、協(xié)同發(fā)揮政府主導和企業(yè)主體作用、協(xié)同打好污染防治攻堅戰(zhàn)和生態(tài)文明建設(shè)持久戰(zhàn)。

02

機構(gòu)改革落地

《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》提出組建自然資源部，“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責”。2018年3月份，自然資源部組建。在此背景下，建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系的制度前提已經(jīng)具備。

自然資源部首任部長陸昊履新后，4月份先后到河北雄安新區(qū)、海南省、湖北武漢市就多規(guī)合一試點、國土空間規(guī)劃體系建設(shè)進行了專題調(diào)研。5月8日主持召開研討座談會，就自然資源部履行統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責、實現(xiàn)多規(guī)合一構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系等聽取規(guī)劃領(lǐng)域有關(guān)專家學者意見和建議。

種種跡象表明自然資源部迎難而上，力圖厘清空間規(guī)劃體系、國土空間用途管制機制，展示了要啃這塊“硬骨頭”的堅定決心。

陸昊：規(guī)劃既不是城鄉(xiāng)規(guī)劃也不是土地利用規(guī)劃，而應該是國土空間規(guī)劃

自然資源部黨組書記、部長 陸昊在2018年5月26日武漢調(diào)研時指出：空間規(guī)劃體系和理念中，規(guī)劃既不是城鄉(xiāng)規(guī)劃也不是土地利用規(guī)劃，而應該是國土空間規(guī)劃。要集約優(yōu)先、保護優(yōu)先，用更少的新增建設(shè)用地指標，支撐新的經(jīng)濟總量增長。對建設(shè)用地規(guī)劃，要先搞清楚高效利用區(qū)、低效利用區(qū)、閑置土地的情況，閑置土地盡快使用，低效利用土地要會同其他部門提高使用效率。

03

蒼穹聲音

我們走過了暗室求物的摸索，迎來了國土空間規(guī)劃的曙光。

1）重要地位：完善自然資源監(jiān)管體制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

空間規(guī)劃體系的首次提出，是在2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”篇章中：“建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實用途管制。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責”。

在2014年《生態(tài)文明體制改革總體方案》中發(fā)展為：“構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護制度”，“構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系”。

2015年《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中則進一步提出：“建立由空間規(guī)劃、用途管制、領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計、差異化績效考核等構(gòu)成的空間治理體系”。

2017年《省級空間規(guī)劃試點方案》印發(fā)，進一步探索空間規(guī)劃編制思路和方法。在上述中央文件中，空間規(guī)劃、用途管制、自然資源監(jiān)管體制、國土空間開發(fā)保護制度、空間治理體系等逐次出現(xiàn)，構(gòu)成推進生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容。

2）功能認知：實施國土空間用途管制的基礎(chǔ)依據(jù)

要在完善自然資源監(jiān)管體制的視角下認識空間規(guī)劃，首先必須厘清自然資源和國土空間的關(guān)系，以此延伸到自然資源監(jiān)管與國土空間用途管制的關(guān)系，最后才能落足于空間規(guī)劃在自然資源監(jiān)管中扮演的作用與角色。

3）現(xiàn)實基礎(chǔ)：邏輯相同但成熟度有別的多種規(guī)劃

我國空間規(guī)劃由于條塊分割管理體制以及各類規(guī)劃編制的要求和基礎(chǔ)的不同，空間規(guī)劃的改革也存在許多難點，規(guī)劃間的沖突和審批效率的低下等問題已經(jīng)開始嚴重制約經(jīng)濟社會的發(fā)展，規(guī)劃之間的銜接不夠，也使得一些規(guī)劃難以真正落地。要建立適應中國國情的空間規(guī)劃體系，就必須以現(xiàn)實格局為基礎(chǔ)，把握其問題和產(chǎn)生的根源，才能“對癥下藥”。

04

四問“國土空間規(guī)劃”

構(gòu)建空間規(guī)劃體系是我國深化規(guī)劃體制改革，優(yōu)化國土空間，完善國土空間開發(fā)保護制度的中心任務，其核心是在“全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理”的總體要求下，形成以技術(shù)為支持，以管理為支撐、以規(guī)劃為保障，實現(xiàn)空間規(guī)劃編制、審批、實施、監(jiān)測評估預警的全過程有效科學管理。

國土空間規(guī)劃是什么？

國土空間規(guī)劃在“統(tǒng)籌‘五位一體’總體布局，貫徹落實十八屆三中全會關(guān)于深化生態(tài)文明體制改革，堅定不移實施主體功能區(qū)制度和戰(zhàn)略，建立生態(tài)文明制度體系，實現(xiàn)生態(tài)文明領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”進程中，是四梁八柱的重要支柱和重要承載。

國土空間規(guī)劃的任務是什么？

國土空間規(guī)劃主要任務如下：

1：注重三線管控落地。以主體功能區(qū)為基礎(chǔ)，依托兩個評價，“劃區(qū)定線”，實現(xiàn)“3+X”管控精準落地。

2：建立空間規(guī)劃體系。通過構(gòu)建全國一張圖實現(xiàn)全國統(tǒng)一；通過規(guī)劃期限統(tǒng)一、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一、指標目標統(tǒng)一、用地分類統(tǒng)一、空間分區(qū)統(tǒng)一“五個統(tǒng)一”實現(xiàn)相互銜接；對國家、省、市、縣分級管理；最終建立健全全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系。

3：強化空間用途管制。按照統(tǒng)一用地分類標準，通過開發(fā)強度管控、建設(shè)用地總量約束，確保用地性質(zhì)一致、土地權(quán)屬唯一，實施空間用途的有效管控。

4：提升空間治理能力和效率。通過法規(guī)標準建立，空間規(guī)劃信息平臺建設(shè)及體制機制創(chuàng)新等，實現(xiàn)空間治理能力現(xiàn)代化。

國土空間規(guī)劃由誰來管？

構(gòu)建“五級三類”的規(guī)劃體系，即：規(guī)劃層級上，包括國家、省、市、縣、縣級以下5級，對應相應的管理主體；規(guī)劃內(nèi)容上，分為3類：(1)總體規(guī)劃；(2)專項規(guī)劃；(3)詳細規(guī)劃。

國土空間規(guī)劃如何管？

以空間規(guī)劃作為國土空間用途管制的依據(jù)，縱向做好分級事權(quán)對應管理。