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什么是統(tǒng)一的空間規(guī)劃，什么是多規(guī)合一？

時(shí)間：2019-08-09 瀏覽量： 分享到：

導(dǎo) 讀

建立空間規(guī)劃體系，推行“多規(guī)合一”并監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施，被認(rèn)為是自然資源管理體制改革的最大突破。那么，空間規(guī)劃、多規(guī)合一分別指的是什么？它們之間有什么關(guān)系？自然資源部的組建對空間規(guī)劃、多規(guī)合一的實(shí)現(xiàn)有什么意義？詳情見下文。

什么是空間規(guī)劃？

我國現(xiàn)行的空間規(guī)劃主要有4個(gè)：土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃和生態(tài)功能區(qū)劃，分別由原國土部、住建部、國家發(fā)改委和原環(huán)保部負(fù)責(zé)組織編制。

2017年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《省級空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》提出，要以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，全面摸清并分析國土空間本底條件，劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間以及生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界（簡稱“三區(qū)三線”），注重開發(fā)強(qiáng)度管控和主要控制線落地，統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的省級空間規(guī)劃，為實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”、建立健全國土空間開發(fā)保護(hù)制度積累經(jīng)驗(yàn)、提供示范。

空間規(guī)劃期限設(shè)定為2030年，試點(diǎn)范圍在原有海南、寧夏試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，納入吉林、浙江、福建、江西、河南、廣西、貴州，一共9個(gè)省份。

我國現(xiàn)行空間規(guī)劃的編制管理機(jī)構(gòu)分散、層級結(jié)構(gòu)和編制標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，所以經(jīng)常出現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)相抵觸、內(nèi)容相矛盾等問題。

針對上述問題，國家發(fā)改委、原國土部、原環(huán)保部和住建部等四部委曾在2014年8月聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，選擇了28個(gè)市縣，由4部委分別指導(dǎo)進(jìn)行試點(diǎn)，但效果并不理想，主要是因?yàn)楦鞑课愿髯载?fù)責(zé)的空間規(guī)劃為主，進(jìn)行“多規(guī)合一”的試點(diǎn)，依然導(dǎo)致規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)、流程都無法統(tǒng)一。

中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院教授劉小平對此表示，空間規(guī)劃是最基本的規(guī)劃，要給所有的規(guī)劃限定一個(gè)帽子。以往各種規(guī)劃，如土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等存在“打架”現(xiàn)象，產(chǎn)生較多沖突矛盾，導(dǎo)致有些用地得不到合理利用和及時(shí)審批，現(xiàn)在通過制定空間規(guī)劃作為基底，有助于實(shí)現(xiàn)規(guī)劃間的上下聯(lián)通。

劉小平打了個(gè)形象的比喻：空間規(guī)劃就是一個(gè)大盤子，起到統(tǒng)領(lǐng)作用，往后所有的規(guī)劃，都不能突破這個(gè)基底的限制。在空間規(guī)劃中，有三點(diǎn)很重要：一是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，二是生態(tài)保護(hù)紅線，三是永久基本農(nóng)田。這三條線，是后續(xù)規(guī)劃絕對不能突破的底線，城市的未來發(fā)展布局，得在三條線的范圍內(nèi)去做功能優(yōu)化調(diào)整。

究竟什么是“多規(guī)合一”？

“多規(guī)合一”在“三規(guī)合一”（即國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城市發(fā)展總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃）的基礎(chǔ)上加上生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，于是變成“四規(guī)合一”。

這幾大規(guī)劃各自體系龐雜、缺乏溝通協(xié)調(diào)，經(jīng)常產(chǎn)生矛盾沖突，“多規(guī)合一”旨在解決“打架”現(xiàn)象，將國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃融合到一個(gè)區(qū)域上，實(shí)現(xiàn)一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，解決現(xiàn)有各類規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接等問題。

《生態(tài)文明體制總體改革方案》提到“多規(guī)合一”時(shí)，明確提出整合目前各部門分頭編制的各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋。由此可見，“多規(guī)合一”的目標(biāo)已經(jīng)由過去的“統(tǒng)一的規(guī)劃體系”回歸為“統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系”，這明確了“多規(guī)合一”的對象是空間性規(guī)劃，也就明確了“多規(guī)合一”與空間規(guī)劃的關(guān)系：

編制空間規(guī)劃、構(gòu)建空間規(guī)劃體系是目標(biāo)，推進(jìn)“多規(guī)合一”是手段、是過程，開展省級空間規(guī)劃試點(diǎn)也就是省域“多規(guī)合一”試點(diǎn)。

國土資源經(jīng)濟(jì)研究院高級工程師張維宸認(rèn)為，“多規(guī)合一”并不是采用“拼湊模式”將所有規(guī)劃簡單地進(jìn)行合并，也不會取締任何一個(gè)法定規(guī)劃，而是根據(jù)實(shí)際情況，在統(tǒng)一的空間信息平臺上，將經(jīng)濟(jì)、社會、土地、環(huán)境、水資源、城鄉(xiāng)建設(shè)、綜合交通社會事業(yè)等各類規(guī)劃進(jìn)行恰當(dāng)銜接，確?！岸嘁?guī)”確定的任務(wù)目標(biāo)、保護(hù)性空間、開發(fā)方案、項(xiàng)目設(shè)置、城鄉(xiāng)布局等重要空間參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性，以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化空間布局、有效配置各類資源，和政府空間管控和治理能力的不斷完善提高。

自然資源部組建的重大意義

2018年3月17日，十三屆全國人大一次會議表決通過關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定。根據(jù)方案，新組建自然資源部，這意味著陸?？找惑w，“山水林田湖草”整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，全民所有自然資源管理體制改革，迎來歷史性的重要一刻。

組建自然資源部。將國土資源部的職責(zé)，國家發(fā)展和改革委員會的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)，水利部的水資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，農(nóng)業(yè)部的草原資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，國家林業(yè)局的森林、濕地等資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，國家海洋局的職責(zé)，國家測繪地理信息局的職責(zé)整合，組建自然資源部，作為國務(wù)院組成部門。自然資源部對外保留國家海洋局牌子。

也就是說，以后由自然資源部統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)，自然資源部將幾個(gè)部委的規(guī)劃職能整合到一起，就能對各類規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”?！耙粡埶{(lán)圖干到底”，自然資源部的一大重要職責(zé)就是給出這張藍(lán)圖的空間底圖，告訴我們哪些地方能開發(fā)，哪些地方要保護(hù)。

用青蛙做比喻。為了保護(hù)好青蛙，法律賦予了林業(yè)和漁業(yè)部門的主管職責(zé)。此前，大型湖泊和水庫同時(shí)歸屬于水利部門管理，而農(nóng)田、山林也同時(shí)涉及到國土部門。這樣一來，青蛙在水里游就歸漁業(yè)管，跳到岸上就歸林業(yè)或者國土部門管，被人抓了就歸工商部門管……在青蛙的管理上，出現(xiàn)了“政出多門”、“九龍治水”現(xiàn)象。

針對青蛙問題，各部門該如何協(xié)調(diào)，如何科學(xué)、合理進(jìn)行管理和保護(hù)呢？在此背景下，自然資源部所具有的整合意義與優(yōu)勢就凸顯出來。

簡言之，自然資源部整合了原國土等8個(gè)部、委、局的規(guī)劃編制和資源管理職能，將負(fù)責(zé)全國960萬平方公里陸地和300萬平方公里海洋上的所有自然資源的空間規(guī)劃和數(shù)量監(jiān)管。這標(biāo)志著，由有關(guān)部門、各地歷經(jīng)數(shù)年不懈推動(dòng)的空間規(guī)劃體制改革取得了重大突破，自然資源部的組建，成功邁開了“多規(guī)合一”改革的第一步。

來源：規(guī)劃中國、自然資源部