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武廷海：國(guó)土空間規(guī)劃體系下文化保護(hù)空間規(guī)劃建議

時(shí)間：2019-07-23 瀏覽量： 分享到：

        建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大部署。2019年5月中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，這是黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)土空間規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)，無(wú)疑將對(duì)文化保護(hù)空間專項(xiàng)規(guī)劃發(fā)揮重要的指導(dǎo)約束作用，對(duì)文物保護(hù)利用和文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承工作產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

        在文化作為國(guó)家與民族靈魂的視野中，文物保護(hù)利用和文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承工作具有重大意義。2016年4月習(xí)近平總書記對(duì)文物工作作出重要指示：“文物承載燦爛文明，傳承歷史文化，維系民族精神，是老祖宗留給我們的寶貴遺產(chǎn)，是加強(qiáng)社會(huì)主義精神文明建設(shè)的深厚滋養(yǎng)。保護(hù)文物功在當(dāng)代、利在千秋?！薄敖y(tǒng)籌好文物保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，全面貫徹保護(hù)為主、搶救第一、合理利用、加強(qiáng)管理的工作方針，切實(shí)加大文物保護(hù)力度，推進(jìn)文物合理適度利用，使文物保護(hù)成果更多惠及人民群眾?！?/span>
        2018年10月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)文物保護(hù)利用改革的若干意見》，從堅(jiān)定文化自信、傳承中華文明、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的戰(zhàn)略高度，就深化文物保護(hù)利用體制機(jī)制改革，加強(qiáng)文物政策制度頂層設(shè)計(jì)，切實(shí)做好文物保護(hù)利用各項(xiàng)工作做出部署。值得注意的是，《關(guān)于加強(qiáng)文物保護(hù)利用改革的若干意見》在主要任務(wù)中明確要求“國(guó)土空間規(guī)劃編制和實(shí)施應(yīng)充分考慮不可移動(dòng)文物保護(hù)管理需要”，這是十分重要的制度設(shè)計(jì)：將文物保護(hù)利用、文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承與國(guó)土空間規(guī)劃聯(lián)系起來(lái)，實(shí)際上實(shí)現(xiàn)了從文物（文化遺產(chǎn)）到文化保護(hù)空間的視角轉(zhuǎn)變。文化保護(hù)空間是因人類活動(dòng)而具有特定文化意義的國(guó)土空間，不可移動(dòng)的物質(zhì)文化遺產(chǎn)是其核心組成要素。
        新時(shí)代文物（文化遺產(chǎn)）保護(hù)與利用向國(guó)土空間規(guī)劃提出新需求，相應(yīng)地，國(guó)家對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)也從供給側(cè)為文物保護(hù)利用與文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承工作帶來(lái)了新機(jī)遇，并提出了新要求。

        2. 國(guó)土空間規(guī)劃體系與文化保護(hù)空間規(guī)劃

        在指導(dǎo)思想上，《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》要求：“健全國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度，體現(xiàn)戰(zhàn)略性、提高科學(xué)性、強(qiáng)化權(quán)威性、加強(qiáng)協(xié)調(diào)性、注重操作性，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)?！逼渲校w現(xiàn)戰(zhàn)略性、加強(qiáng)協(xié)調(diào)性、注重操作性都是對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的總體要求。
        在國(guó)土空間總體規(guī)劃編制上，《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》要求國(guó)家、省、市縣三個(gè)空間層級(jí)各有側(cè)重：“全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃是對(duì)全國(guó)國(guó)土空間作出的全局安排，是全國(guó)國(guó)土空間保護(hù)、開發(fā)、利用、修復(fù)的政策和總綱，側(cè)重戰(zhàn)略性，由自然資源部會(huì)同相關(guān)部門組織編制，由黨中央、國(guó)務(wù)院審定后印發(fā)。省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃是對(duì)全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的落實(shí)，指導(dǎo)市縣國(guó)土空間規(guī)劃編制，側(cè)重協(xié)調(diào)性，由省級(jí)政府組織編制，經(jīng)同級(jí)人大常委會(huì)審議后報(bào)國(guó)務(wù)院審批。市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃是本級(jí)政府對(duì)上級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃要求的細(xì)化落實(shí)，是對(duì)本行政區(qū)域開發(fā)保護(hù)作出的具體安排，側(cè)重實(shí)施性?！?/span>
        文物（文化遺產(chǎn)）行政主管部門組織編制國(guó)家、省和市縣層級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃時(shí)，需要分別側(cè)重戰(zhàn)略性、協(xié)調(diào)性、操作性的要求，即全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃戰(zhàn)略性指導(dǎo)約束下的全國(guó)文化保護(hù)空間專項(xiàng)規(guī)劃、省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)性指導(dǎo)約束下的省級(jí)文化保護(hù)空間專項(xiàng)規(guī)劃、市縣國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施性指導(dǎo)約束下的市縣文化保護(hù)空間專項(xiàng)規(guī)劃。

        3. 建構(gòu)并落實(shí)中華文明標(biāo)識(shí)體系是文化保護(hù)空間規(guī)劃的核心任務(wù)

        中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)文物保護(hù)利用改革的若干意見》提出16項(xiàng)主要任務(wù)，其中第一項(xiàng)就是“構(gòu)建中華文明標(biāo)識(shí)體系”，具體要求：“深化中華文明研究，推進(jìn)中華文明探源工程，開展考古中國(guó)重大研究，實(shí)證中華文明延綿不斷、多元一體、兼收并蓄的發(fā)展脈絡(luò)。依托價(jià)值突出、內(nèi)涵豐厚的珍貴文物，推介一批國(guó)家文化地標(biāo)和精神標(biāo)識(shí)，增強(qiáng)中華民族的自豪感和凝聚力。”
        為何及如何構(gòu)建中華文明標(biāo)識(shí)體系？《關(guān)于加強(qiáng)文物保護(hù)利用改革的若干意見》表述很明確：即依托珍貴文物資源，提煉國(guó)家文化地標(biāo)和精神標(biāo)識(shí)，構(gòu)建中華文明標(biāo)識(shí)體系，實(shí)證中華文明起源演進(jìn)脈絡(luò)，增強(qiáng)中華民族的自豪感和凝聚力。這個(gè)技術(shù)路線，可以概括為“文物資源—核心價(jià)值—標(biāo)識(shí)體系—文明脈絡(luò)—民族精神”，實(shí)際上，構(gòu)建中華文明標(biāo)識(shí)體系對(duì)文化遺產(chǎn)保護(hù)工作提出了增強(qiáng)中華民族的自豪感和凝聚力的要求。
        關(guān)于中華文明標(biāo)識(shí)的工作，2015年2月習(xí)近平總書記在陜西視察工作時(shí)即指出：“黃帝陵、兵馬俑、延安寶塔、秦嶺、華山等是中華文明、中國(guó)革命、中華地理的精神標(biāo)識(shí)和自然標(biāo)識(shí)。新形勢(shì)下，要發(fā)掘和用好豐富的文化資源，大力推進(jìn)文化建設(shè)?！?018年8月習(xí)近平總書記在全國(guó)宣傳思想工作會(huì)議上指出：“中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化是中華民族的文化根脈，其蘊(yùn)含的思想觀念、人文精神、道德規(guī)范，不僅是我們中國(guó)人思想和精神的內(nèi)核，對(duì)解決人類問(wèn)題也有重要價(jià)值。要把優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的精神標(biāo)識(shí)提煉出來(lái)、展示出來(lái)，把優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中具有當(dāng)代價(jià)值、世界意義的文化精髓提煉出來(lái)、展示出來(lái)。”
        建構(gòu)并落實(shí)中華文明標(biāo)識(shí)體系是文化保護(hù)空間規(guī)劃的核心任務(wù)。在全國(guó)層面，要以中華文明標(biāo)識(shí)體系為主導(dǎo)，國(guó)家重要文化功能區(qū)為支撐，保障國(guó)土安全與文化安全底線，彰顯中華文化總體格局，這是全國(guó)層面國(guó)土空間規(guī)劃側(cè)重戰(zhàn)略性的重要體現(xiàn)。如果說(shuō)全國(guó)文化保護(hù)利用規(guī)劃是保障中華文明標(biāo)識(shí)體系的根干，那么，省級(jí)文化保護(hù)利用規(guī)劃就是保障中華文明標(biāo)識(shí)體系的枝節(jié)，市縣文化保護(hù)利用規(guī)劃就是保障中華文明標(biāo)識(shí)體系的細(xì)脈。中華文明標(biāo)識(shí)體系的核心通過(guò)以縣為單元的國(guó)家級(jí)重要文化功能區(qū)得到空間支撐，以縣為單元的省級(jí)重要文化功能區(qū)得以補(bǔ)充完善，并在縣市層面以文態(tài)空間（文化資源組合、文化生態(tài)及其空間形態(tài)）具體落地。通過(guò)全國(guó)—省—市縣三級(jí)相互關(guān)聯(lián)的文化保護(hù)利用規(guī)劃專項(xiàng)規(guī)劃，共同保障形成中華文明標(biāo)識(shí)體系，實(shí)證中華文明延綿不斷、多元一體、兼收并蓄的發(fā)展脈絡(luò)。

        4. 通過(guò)文化地區(qū)價(jià)值發(fā)掘與展示凸顯地域文化特色？

        中國(guó)地域廣袤，歷史悠久，中華文明標(biāo)識(shí)體系是中華地域文化長(zhǎng)期交融碰撞的結(jié)晶與提升，多元一體、豐富多彩的地域文化是孕育中華文明標(biāo)識(shí)體系的豐厚土壤。千里江山萬(wàn)里城，不同時(shí)代的名都大邑是不同空間尺度的地域中心，是地域文化最為綜合也是最為高級(jí)的體現(xiàn)。以都城體系、城邑體系為節(jié)點(diǎn)，交通與文化線路為骨架，形塑了中華文明的地域框架（the regional framework of Chinesecivilization）。
        所謂文化地區(qū)，是指一定地域范圍內(nèi)（平均半徑約100公里左右），以都城系統(tǒng)（都城建設(shè)及其周邊山水人文綜合體）、城邑系統(tǒng)（國(guó)家治理網(wǎng)絡(luò)的各層級(jí)代表性節(jié)點(diǎn)和人類主要聚居點(diǎn)）為核心，包括山川界域、文化線路、人文勝跡、革命圣地、發(fā)明創(chuàng)造等自然人文遺產(chǎn)在內(nèi)的重要文化區(qū)。文化地區(qū)是區(qū)域文化資源的集合體，對(duì)一定范圍文化地區(qū)來(lái)說(shuō)，一方面要落實(shí)全國(guó)層面文化保護(hù)利用的戰(zhàn)略要求，另一方面要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)整合區(qū)域文化資源，開展價(jià)值發(fā)掘與展示，推動(dòng)區(qū)域性文物資源整合和集中連片保護(hù)利用，保障文態(tài)安全格局，凸顯地域文化特色。
        自然資源部《關(guān)于全面開展國(guó)土空間規(guī)劃工作的通知》規(guī)定省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃審查要點(diǎn)中，包括體現(xiàn)地方特色的自然保護(hù)地體系和歷史文化保護(hù)體系。文化地區(qū)是體現(xiàn)地方特色的自然保護(hù)地體系和歷史文化保護(hù)體系的一種綜合空間形式。

        5. 以文態(tài)空間為支撐活化利用文化資源及塑造文化魅力空間

        我國(guó)現(xiàn)有不可移動(dòng)文物76.7萬(wàn)處，都有法定的保護(hù)范圍限制，事實(shí)上，不可移動(dòng)文物的空間分布與城鎮(zhèn)人居環(huán)境密切相關(guān)，在城鎮(zhèn)現(xiàn)代化進(jìn)程中，文物保護(hù)客觀上存在巨大壓力與風(fēng)險(xiǎn)。2007年6月9日中國(guó)文化遺產(chǎn)日，在文化部、建設(shè)部和國(guó)家文物局聯(lián)合召開的城市文化國(guó)際研討會(huì)上，吳良鏞先生作題為“文化遺產(chǎn)保護(hù)與文化環(huán)境創(chuàng)造”的學(xué)術(shù)報(bào)告，對(duì)現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中文化遺產(chǎn)保護(hù)提出“積極保護(hù)、整體創(chuàng)造”的觀點(diǎn)，呼吁將遺產(chǎn)保護(hù)與建設(shè)發(fā)展統(tǒng)一起來(lái)，不僅保護(hù)遺產(chǎn)、文物建筑本身，保持其原生態(tài)、環(huán)境與風(fēng)格，在周邊確定緩沖區(qū)、保護(hù)區(qū)，而且對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)發(fā)展中的新建筑，必須使其遵從建設(shè)的新秩序，即在體量高度造型等方面要尊重歷史遺產(chǎn)所在環(huán)境的文脈，要尊重文化遺產(chǎn)所在主體情況，以烘托文化遺產(chǎn)，加強(qiáng)原有文化環(huán)境特色為依歸，這樣使所在地區(qū)既保持和發(fā)展城市建筑群的原有的文化風(fēng)范，又對(duì)新建筑賦予時(shí)代風(fēng)貌，新建筑在高度、色彩、肌理等方面與要保護(hù)的建筑環(huán)境在可能范圍內(nèi)達(dá)到整體協(xié)調(diào)，保持一定的體形秩序。如今，在國(guó)土空間規(guī)劃體系下，文化保護(hù)空間規(guī)劃將文物保護(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)槲幕Ｗo(hù)空間，可以說(shuō)為“積極保護(hù)，整體創(chuàng)造”觀念的實(shí)現(xiàn)提供了外部條件。
        2019年6月自然資源部《資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)技術(shù)指南（試行）》提出文化保護(hù)空間的識(shí)別與文化保護(hù)空間重要性評(píng)價(jià)的具體方法。需要識(shí)別的文化保護(hù)空間包括法定文化保護(hù)空間、潛在文化保護(hù)空間、文化資源聚集區(qū)與文化保護(hù)聯(lián)系空間。對(duì)識(shí)別出的文化保護(hù)空間，依據(jù)文化保護(hù)要素的保護(hù)級(jí)別和保護(hù)區(qū)劃的等級(jí)確定其重要性等級(jí)。在此基礎(chǔ)上，針對(duì)不同重要程度的文化保護(hù)空間，在確保文物安全的前提下，可以因地制宜適度發(fā)展服務(wù)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)或開展生態(tài)建設(shè)，將文物作為資源融入生產(chǎn)生活生態(tài)，實(shí)現(xiàn)文化資源活化利用，提升人居環(huán)境品質(zhì)，塑造文化魅力空間。

        6. 文化保護(hù)空間規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容建議

        新時(shí)代文物（文化遺產(chǎn)）保護(hù)與利用給國(guó)土空間規(guī)劃提出新需求，相應(yīng)地國(guó)土空間規(guī)劃體系從供給側(cè)為文物保護(hù)利用與文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承工作帶來(lái)了新機(jī)遇，并提出了新要求。建議創(chuàng)造性地開展國(guó)土空間規(guī)劃體系下文化保護(hù)空間規(guī)劃，切實(shí)肩負(fù)起新時(shí)代文物保護(hù)利用改革，以及建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的新使命，為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)作出貢獻(xiàn)。具體包括以下幾方面。
        第一，國(guó)土空間規(guī)劃體系指導(dǎo)約束下的文化空間保護(hù)規(guī)劃，其核心任務(wù)是建構(gòu)并落實(shí)中華文明標(biāo)識(shí)體系。
        第二，在全國(guó)層面，要以中華文明標(biāo)識(shí)體系為主導(dǎo)，國(guó)家重要文化功能區(qū)為支撐，保障國(guó)土安全與文化安全底線，彰顯中華文化總體格局，這是全國(guó)層面國(guó)土空間規(guī)劃側(cè)重戰(zhàn)略性的重要體現(xiàn)。
        第三，在省域?qū)用?，通過(guò)文化地區(qū)價(jià)值發(fā)掘與展示凸顯地域文化特色；在市縣層面，以文態(tài)空間為支撐活化利用文化資源及塑造文化魅力空間。

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